Odszkodowanie od państwa przysługuje za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, a płaci je Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 § 1 k.c.). Wina funkcjonariusza nie jest wymagana. Przy prawomocnym wyroku, ostatecznej decyzji i wadliwym przepisie najpierw trzeba stwierdzić ich niezgodność z prawem (art. 417¹ k.c.). Przy niesłusznym areszcie lub zatrzymaniu roszczenie przedawnia się już po roku (art. 555 k.p.k.).
W pigułce
- Państwo odpowiada bez winy. Wystarczy działanie niezgodne z prawem, szkoda i związek przyczynowy.
- Płaci Skarb Państwa, samorząd albo inna osoba prawna wykonująca władzę. Na przykład ZUS.
- Chodzi o wykonywanie władzy publicznej. Gdy urząd działa jak zwykły uczestnik obrotu, stosuje się zasady ogólne.
- Szpital publiczny nie jest władzą publiczną. Za błąd medyczny odpowiada szpital.
- Przy wyrokach, decyzjach i przepisach potrzebny jest prejudykat. Najpierw stwierdzenie niezgodności z prawem.
- Niesłuszny areszt, przewlekłość i błąd komornika mają własne tryby. I własne terminy.
- Można żądać odszkodowania i zadośćuczynienia. Za szkodę majątkową i za krzywdę.
- Termin to zwykle trzy lata. Przy niesłusznym areszcie czy zatrzymaniu tylko rok.
Podstawa prawna odszkodowania od państwa
Źródłem jest Konstytucja, która daje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Kodeks cywilny przekłada tę zasadę na art. 417 § 1 k.c.
Nie trzeba wykazywać winy. Dawny przepis uzależniający odpowiedzialność od winy funkcjonariusza Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją (wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00). Nie trzeba też wskazywać z nazwiska osoby, która popełniła błąd. Wystarczy wykazać, że szkodę wyrządziła konkretna instytucja przy wykonywaniu swoich zadań.
Kto płaci
- Skarb Państwa za działania sądów, prokuratury, policji, urzędów skarbowych, wojewodów, ministerstw i służby więziennej.
- Gmina, powiat albo województwo za działania swoich organów i urzędów.
- Inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa, na przykład ZUS w zakresie jego zadań publicznych.
Jeżeli zadania władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia, za szkodę odpowiadają solidarnie wykonawca i zlecający (art. 417 § 2 k.c.). Za Skarb Państwa działa w procesie organ jednostki, z której działalnością wiąże się roszczenie, albo organ jednostki nadrzędnej, a w sprawach określonych ustawą Prokuratoria Generalna (art. 67 § 2 k.p.c.).
Trzy warunki odpowiedzialności
Działanie albo zaniechanie niezgodne z prawem
Chodzi o naruszenie konkretnego przepisu Konstytucji, ustawy, umowy międzynarodowej, rozporządzenia, prawa miejscowego albo prawa unijnego. Samo naruszenie zasad współżycia społecznego nie wystarczy (wyrok SN z 7 listopada 2013 r., V CSK 519/12). Naruszenie nie musi być za to rażące (wyrok SN z 31 marca 2016 r., IV CSK 343/15).
Przy zaniechaniu obowiązek działania musi wynikać z przepisu na tyle konkretnie, żeby dało się wskazać, co organ powinien był zrobić (wyrok SN z 13 września 2019 r., II CSK 374/18). Porażka w sprawie to nie to samo co bezprawie. Umorzenie śledztwa albo uniewinnienie same w sobie nie dają prawa do odszkodowania (wyrok SN z 14 października 2016 r., I CSK 707/15).
Szkoda
Szkoda może być majątkowa, czyli obejmować straty i utracone korzyści (art. 361 § 2 k.c.), albo niemajątkowa. Za krzywdę przysługuje zadośćuczynienie, gdy doszło do uszkodzenia ciała, pozbawienia wolności (art. 445 k.c.) albo naruszenia innych dóbr osobistych (art. 448 k.c.).
Związek przyczynowy
Państwo odpowiada tylko za normalne następstwa swojego działania lub zaniechania (art. 361 § 1 k.c.). W praktyce to często najtrudniejsza część sprawy.
Przykład. Urząd bezprawnie wstrzymał przedsiębiorcy zezwolenie, choć wszystkie warunki były spełnione. Przedsiębiorca stracił przez to kontrakt wymagający zezwolenia na konkretny dzień. Jeżeli uda się wykazać ten związek, utracony zysk jest szkodą, za którą odpowiada państwo.
Władza publiczna, a nie zwykły obrót
Art. 417 k.c. obejmuje decyzje, wyroki i inne rozstrzygnięcia, a także czynności faktyczne, na przykład interwencję policji. Nie obejmuje sytuacji, w których państwo albo gmina działają jak każdy uczestnik obrotu, na przykład wynajmują lokal albo kupują usługi. Wtedy stosuje się zwykłe zasady odpowiedzialności.
Granica bywa zaskakująca. Gmina odpowiada na przykład za szkodę z nieuprzątniętego chodnika, jeżeli nienależycie nadzorowała właściciela obowiązanego do sprzątania (uchwała SN z 24 listopada 2017 r., III CZP 38/17).
Publiczny szpital leczy tak samo jak prywatna klinika, więc za błąd medyczny odpowiada sam szpital na zasadach ogólnych. Piszemy o tym w artykule odpowiedzialność szpitala za błędy organizacyjne.
Wyroki, decyzje i przepisy. Najpierw prejudykat
- Prawomocny wyrok albo ostateczna decyzja. Naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem (art. 417¹ § 2 k.c.). Przy prawomocnym wyroku sądu drugiej instancji służy skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem (art. 424¹ k.p.c.).
- Niewydanie decyzji albo orzeczenia. Najpierw trzeba stwierdzić niezgodność z prawem tego zaniechania (art. 417¹ § 3 k.c.).
- Wadliwy przepis. Najpierw trzeba stwierdzić jego niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą (art. 417¹ § 1 k.c.).
- Niewydanie przepisu, którego wydanie nakazywała ustawa. Niezgodność z prawem stwierdza sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie (art. 417¹ § 4 k.c.).
Prejudykat nie jest potrzebny przy zwykłych działaniach i zaniechaniach z art. 417 § 1 k.c. (wyrok SN z 5 kwietnia 2017 r., II CSK 417/16). Nie jest też potrzebny, gdy szkodę wyrządziło nieprawomocne, ale wykonalne orzeczenie, które potem uchylono (wyrok SN z 22 listopada 2017 r., IV CSK 29/17).
Szkoda wyrządzona zgodnie z prawem
Wyjątkowo państwo płaci także przy działaniu legalnym. Chodzi tylko o szkodę na osobie i tylko wtedy, gdy przemawiają za tym względy słuszności, zwłaszcza niezdolność do pracy albo ciężkie położenie materialne poszkodowanego (art. 417² k.c.).
Przykład. Policjant zgodnie z prawem używa gazu wobec agresywnego napastnika. Gaz trafia osobę stojącą obok, która doznaje trwałego urazu oczu i przez długi czas nie może pracować. Względy słuszności przemawiają za przyznaniem jej odszkodowania.
Sprawy z własnymi przepisami i terminami
Jeżeli odpowiedzialność za określony rodzaj szkody regulują przepisy szczególne, art. 417 k.c. nie ma zastosowania (art. 421 k.c.).
Niesłuszne skazanie, areszt albo zatrzymanie
Odszkodowanie i zadośćuczynienie od Skarbu Państwa przysługuje osobie uniewinnionej albo skazanej łagodniej po wznowieniu postępowania, kasacji lub skardze nadzwyczajnej (art. 552 § 1 k.p.k.), a także przy niewątpliwie niesłusznym tymczasowym aresztowaniu lub zatrzymaniu (art. 552 § 4 k.p.k.). Roszczenia przedawniają się po roku. Przy areszcie liczy się go od uprawomocnienia orzeczenia kończącego postępowanie, a przy zatrzymaniu od dnia zwolnienia (art. 555 k.p.k.).
Przewlekłość postępowania
Na przewlekłość wnosi się skargę w toku postępowania. Uwzględniając ją, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa od 2000 do 20 000 zł, nie mniej niż 500 zł za każdy rok trwania postępowania (art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na przewlekłość). Szkody wynikłej z przewlekłości można dochodzić osobno.
Błąd komornika
Komornik odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności, a Skarb Państwa odpowiada solidarnie z nim (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o komornikach sądowych).
Przykłady z orzecznictwa
- Przeludniona cela. Umieszczenie osoby pozbawionej wolności w przeludnionej celi może samo naruszać jej dobra osobiste (uchwała SN z 18 października 2011 r., III CZP 25/11).
- Brak lokalu socjalnego. Jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej wyrokiem, właściciel mieszkania ma roszczenie odszkodowawcze do gminy (art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów).
- Dzikie zwierzęta w mieście. Sąd Najwyższy przyjął, że za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta w miastach powinno odpowiadać państwo (wyrok SN z 16 lutego 2017 r., III CSK 41/16).
Jak dochodzić odszkodowania od państwa
- Ustalić, kto odpowiada i na jakiej podstawie, oraz czy potrzebny jest prejudykat.
- Zebrać dowody, czyli decyzje, pisma, protokoły, dokumentację medyczną i rachunki.
- Wyliczyć szkodę i udokumentować każdą jej pozycję. Krzywdę trzeba opisać.
- Wezwać do zapłaty jednostkę, z której działaniem wiąże się szkoda.
- Złożyć pozew w terminie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu.
Roszczenie przedawnia się co do zasady po trzech latach od dowiedzenia się o szkodzie i o osobie odpowiedzialnej, nie później niż dziesięć lat od zdarzenia (art. 442¹ § 1 k.c.). Jak liczyć te terminy, wyjaśniamy w artykule przedawnienie roszczeń odszkodowawczych.
Nasze stanowisko. Najczęstszy błąd to pozew o szkodę z ostatecznej decyzji bez wcześniejszego stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Taki pozew zostanie oddalony. Drugi błąd to przegapienie rocznego terminu przy niesłusznym zatrzymaniu lub areszcie.
Najczęstsze pytania
Nie. Wystarczy wykazać niezgodność z prawem, szkodę i związek przyczynowy.
Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego. W pozwie wskazuje się organ, który reprezentuje Skarb Państwa w sprawie.
Jeżeli decyzja była ostateczna, najpierw trzeba stwierdzić jej niezgodność z prawem we właściwym postępowaniu.
Co do zasady trzy lata od dowiedzenia się o szkodzie i o osobie odpowiedzialnej. Przy niesłusznym zatrzymaniu, areszcie lub skazaniu rok.
Krótka odpowiedź na pytanie kosztuje 59 zł. Porada z analizą krótkiego dokumentu, na przykład wezwania, mandatu albo wyroku, kosztuje 99 zł.
Urząd, sąd albo policja wyrządziły Ci szkodę?
Opisz sprawę. Wyjaśnimy, czy i jak można dochodzić odszkodowania od państwa.
Podstawa prawna
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.: art. 77 ust. 1
- ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny: art. 361, art. 417, art. 417¹, art. 417², art. 421, art. 442¹, art. 445, art. 448
- ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego: art. 67 § 2, art. 424¹
- ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego: art. 552, art. 555
- ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki: art. 12 ust. 4
- ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych: art. 36
- ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego: art. 18 ust. 5
- wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00
- uchwała SN z 18 października 2011 r., III CZP 25/11
- uchwała SN z 24 listopada 2017 r., III CZP 38/17
- wyrok SN z 5 kwietnia 2017 r., II CSK 417/16
- wyrok SN z 22 listopada 2017 r., IV CSK 29/17
- Stan prawny na 5 października 2026 r.
Redakcja Proste Prawo 24
Portal prawny Proste Prawo 24. Wyjaśniamy przepisy na przykładach z praktyki. Materiał ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej w indywidualnej sprawie.
biuro@prosteprawo24.pl