Odszkodowanie od Państwa. Kiedy Państwo płaci za błędy?

Kluczowe przesłanki odpowiedzialności Państwa (art. 417 k.c.)

Aby można było mówić o odpowiedzialności państwa na tej podstawie, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki:

1. Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (bezprawność).
2. Powstanie szkody (majątkowej lub niemajątkowej).
3. Normalny związek przyczynowy między tym bezprawnym zachowaniem a wyrządzoną szkodą.

 1. Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej:

1. • Niezgodność z prawem rozumiana jest szeroko – jako sprzeczność z przepisami prawa (Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami, aktami prawa miejscowego), a w niektórych, choć bardziej spornych przypadkach, także z zasadami współżycia społecznego, gdy odwołują się do nich konkretne normy prawne.
   • Działanie to np. wydanie błędnej decyzji, bezprawne zatrzymanie, naruszenie procedur.
   • Zaniechanie ma miejsce, gdy organ władzy publicznej miał prawny obowiązek podjęcia określonych działań, a tego nie uczynił (np. nie wydał decyzji w terminie, nie zapewnił bezpieczeństwa, do którego był zobowiązany).
   • Ważne jest, aby działanie lub zaniechanie miało miejsce “przy wykonywaniu władzy publicznej”, czyli w sferze tzw. imperium (czynności władcze), a nie dominium (działalność gospodarcza czy zarządzanie mieniem jak każdy inny podmiot prawa cywilnego – w tym drugim przypadku odpowiedzialność opiera się na zasadach ogólnych, np. art. 416 k.c.).
2. Szkoda:

Musi zaistnieć uszczerbek, który poszkodowany poniósł w wyniku działania lub zaniechania organu władzy. Szkoda majątkowa obejmuje zarówno rzeczywistą stratę (damnum emergens), jak i utracone korzyści (lucrum cessans), których poszkodowany mógłby się spodziewać, gdyby nie bezprawne działanie.

Przykład: Przedsiębiorca poniósł koszty naprawy maszyn uszkodzonych w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez inspekcję pracy, podczas której doszło do ich awarii.

Przykład: Właściciel restauracji utracił przewidywane zyski z tytułu organizacji przyjęcia weselnego, ponieważ urząd miasta bezprawnie cofnął mu pozwolenie na sprzedaż alkoholu tuż przed imprezą.

Szkoda niemajątkowa (krzywda) to cierpienia fizyczne lub psychiczne, naruszenie dóbr osobistych. Jej kompensacja odbywa się poprzez zadośćuczynienie pieniężne.

Przykład: Osoba, która była przez kilka miesięcy bezprawnie pozbawiona wolności w wyniku pomyłki prokuratury, doznała poważnego uszczerbku na zdrowiu psychicznym, cierpiała na depresję i stany lękowe. Może ona dochodzić zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

3.Związek przyczynowy:

• • Musi istnieć normalny, adekwatny związek przyczynowy między niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem organu władzy a powstałą szkodą (zgodnie z art. 361 k.c.). Oznacza to, że szkoda musi być typowym, oczekiwanym następstwem danego bezprawnego zachowania.

Ustalenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego jest często najtrudniejszym elementem postępowania dowodowego. W praktyce stosuje się dwuetapowy test :  

1. Test conditio sine qua non (warunku koniecznego): Należy zbadać, czy gdyby nie doszło do bezprawnego działania lub zaniechania, szkoda by w ogóle nie powstała. Jeśli szkoda i tak by zaistniała, niezależnie od zachowania organu, to brak jest tego podstawowego powiązania.
2. Test normalnych (adekwatnych) następstw: Jeśli pierwsze kryterium jest spełnione, należy ocenić, czy powstanie szkody było normalnym, typowym, dającym się przewidzieć w zwykłym toku rzeczy skutkiem danego bezprawnego działania lub zaniechania. Chodzi o wyeliminowanie odpowiedzialności za skutki zupełnie przypadkowe, nadzwyczajne czy nietypowe.

Przykłady ilustrujące adekwatny związek przyczynowy:

• Rolnik ponosi szkodę w postaci zniszczenia upraw (szkoda) na skutek zalania pól spowodowanego wadliwym działaniem urządzeń melioracyjnych zarządzanych przez państwową jednostkę (bezprawne działanie). Istnieje tu adekwatny związek przyczynowy, gdyż wadliwe działanie systemu melioracyjnego typowo prowadzi do zalewania gruntów.
• Przedsiębiorca nie otrzymuje na czas decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie określonej działalności (bezprawne zaniechanie – przewlekłość). W konsekwencji traci możliwość zawarcia intratnego kontraktu, którego warunkiem było posiadanie tej decyzji (szkoda – utracone korzyści). Związek przyczynowy jest tu adekwatny, jeśli opóźnienie w wydaniu decyzji było bezpośrednią i typową przyczyną utraty kontraktu.
• Wspomniany wcześniej przykład z dotyczący kradzieży biżuterii z policyjnego samochodu: zaniechanie przez policjantów obowiązku zdeponowania cennych przedmiotów (bezprawne zaniechanie) było koniecznym warunkiem powstania szkody (kradzieży). Kradzież wartościowych przedmiotów pozostawionych bez należytego zabezpieczenia jest również normalnym następstwem takiego zaniechania.  

Przykłady z orzecznictwa i praktyki

Poniżej kilka praktycznych przykładów sytuacji, w których obywatele lub przedsiębiorcy mogą dochodzić odszkodowania od państwa na podstawie art. 417 kc i przepisów szczególnych:

• Szkoda wyrządzona wadliwą decyzją administracyjną:
  • Przedsiębiorca otrzymał decyzję urzędu celnego nakładającą na niego wysokie cło za importowane towary. Po odwołaniu, decyzja została uchylona przez organ wyższej instancji jako wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Przedsiębiorca, który poniósł koszty związane z zabezpieczeniem należności celnych oraz utracił płynność finansową, może dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa.  
  • Rolnikowi odmówiono przyznania dopłat bezpośrednich na podstawie błędnej interpretacji przepisów unijnych przez agencję płatniczą. Po interwencji i zmianie interpretacji, rolnik może dochodzić odszkodowania za utracone dopłaty i poniesione straty.
• Szkoda wyrządzona bezprawnym zaniechaniem organu:
  • Gmina, mimo prawnego obowiązku wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zapewniła regularnego odbioru odpadów z terenu nieruchomości, co doprowadziło do powstania dzikiego wysypiska, obniżenia wartości nieruchomości i zagrożenia sanitarnego. Właściciel nieruchomości może dochodzić odszkodowania za poniesione straty i koszty przywrócenia terenu do należytego stanu.  
  • Pacjent doznał pogorszenia stanu zdrowia z powodu wielomiesięcznego oczekiwania na niezbędną operację w szpitalu publicznym, mimo że jego stan kwalifikował go do pilnego zabiegu. Jeśli opóźnienie wynikało ze złej organizacji pracy szpitala lub nieuzasadnionego braku zasobów, a biegli potwierdzą związek przyczynowy między opóźnieniem a pogorszeniem zdrowia, pacjent może dochodzić odszkodowania i zadośćuczynienia.  
• Szkoda wyrządzona przez funkcjonariuszy:
  • Właściciel firmy transportowej poniósł szkodę w wyniku bezprawnego zatrzymania jego pojazdu przez Inspekcję Transportu Drogowego na kilka dni, co uniemożliwiło realizację terminowego zlecenia i naraziło go na kary umowne od kontrahenta.
  • Osoba została pobita przez funkcjonariuszy policji podczas interwencji, która okazała się nieuzasadniona. Może dochodzić odszkodowania za koszty leczenia oraz zadośćuczynienia za doznany ból, cierpienie i naruszenie nietykalności cielesnej.  
• Szkoda wyrządzona wadliwym aktem normatywnym (bezprawie legislacyjne):
  • Grupa przedsiębiorców z branży turystycznej poniosła straty w wyniku wprowadzenia rozporządzenia, które w sposób nieproporcjonalny i bez wystarczającej podstawy ustawowej ograniczyło możliwość prowadzenia przez nich działalności (np. zamknięcie stoków narciarskich zimą). Po stwierdzeniu niezgodności tego rozporządzenia z ustawą lub Konstytucją, mogliby oni dochodzić odszkodowania za utracone zyski.  
• Szkoda wyrządzona przewlekłością postępowania:
  • Strona postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości czekała kilka lat na wydanie decyzji, mimo że sprawa nie była skomplikowana. W międzyczasie ceny nieruchomości znacznie wzrosły. Po stwierdzeniu przez sąd administracyjny, że doszło do przewlekłości postępowania, strona może dochodzić odszkodowania za szkodę polegającą na różnicy wartości nieruchomości.  
• Szkoda wyrządzona przez komornika:
  • Komornik sądowy, prowadząc egzekucję, zajął i sprzedał mienie nie należące do dłużnika, lecz do osoby trzeciej. Osoba ta może dochodzić odszkodowania od komornika, a solidarnie z nim od Skarbu Państwa, za wartość utraconego mienia.  
  • Komornik sprzedał nieruchomość dłużnika po rażąco zaniżonej cenie, bez zachowania należytych procedur licytacyjnych. Dłużnik może dochodzić odszkodowania za różnicę między wartością rynkową a ceną uzyskaną ze sprzedaży.  
• Naruszenie dóbr osobistych w zakładzie karnym:
  • Osadzony w zakładzie karnym był przetrzymywany w przeludnionej celi, w złych warunkach sanitarnych, co naruszało jego godność i prawo do humanitarnego traktowania. Może on dochodzić zadośćuczynienia od Skarbu Państwa za naruszenie dóbr osobistych.